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来源：学习时报

作者：刘晖

以1948年初中共中央发布《关于建立报告制度》这一党内指示为标志，党内政治生活进入规范化、制度化阶段。各解放区纷纷结合自身实际推出实施方案，其中，中原解放区落实中央指示精神、建构请示报告制度体系的有益探索，为进一步规范党内政治生活、加强制度管党治党积累了有益的历史经验。

《关于建立报告制度》出台的背景

1947年底，随着解放战争的顺利推进，许多解放区逐步连成片。由于长时间的革命战争，政策的统一性与规范性不足，一些新解放区产生了地方主义、本位主义等不良倾向。在这种情势下，迫切要求中国共产党把一切必须和可能集中的权力收归中央，建立严格的制度化约束。基于此，党中央从两个方面着手来破解这一问题。

一是出台请示报告制度，规范党内政治生活。1948年1月7日，毛泽东为中共中央起草了《关于建立报告制度》，规定各中央局、分局每两个月必须向中央和中央主席作一次综合报告，报告该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等动态，以及存在的问题、倾向及解决方法。各野战军和军区首长，亦须按上述要求提交政策性综合报告和请示，包括纪律状况、指战员的偏向、政治工作情况、军民关系、各阶层人民的动向，以及对土地、城市政策的执行情况等。报告的行文应重点突出，力求简短，一般以千字为限。这一制度，是中共中央坚持民主集中制、反对无纪律无政府倾向的斗争在新的历史条件下的发展。随后不久，为进一步加强对解放区以及战争态势的宏观把控，中共中央于1948年3月25日发布了《中央关于建立报告制度的补充指示》，对各中央局、分局和前委提出三项补充规定。其一，“对于下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论是属于何项问题”“均须同时发给中央一份”；其二，“下级向你们所作政策及策略性的报告，其内容重要者，亦须同时告知我们，文长者摘要电告或函告”；其三，“中央委员、中央候补委员给中央或中央主席的电报，各中央分局、前委的电台必须照发”。补充指示的出台，进一步完善了党内报告制度的规范化体系。

二是发布纠正土改“急性病”的相关指示。1948年2月11日和5月25日，毛泽东为中共中央分别起草了《纠正土地改革宣传中的“左”倾错误》和《一九四八年的土地改革工作和整党工作》的党内指示，明确提出符合条件的地方才允许土改，并结合土改进行整党，规范党内政治生活，坚决克服无纪律无政府状态。

中原解放区请示报告制度的建构

中原解放区的许多地区属于新解放区，面临诸多新情况、新问题，但由于惯性思维的作用，新解放区当时往往把老解放区的一些办法照搬过来，由此导致了一些问题，如土改过程中犯“左”的错误、制定政策脱离实际、开展工作有时盲目乱干等。其表现形式，主要有自由主义、本位主义、宗派主义和抵抗命令违背指示等四种。从根本上而言，中原解放区的这类问题集中在三个层面：其一，在政策转变方面，对中共中央停止土改转为减租减息、纠正土改“急性病”的政策，“目前仍遭到不少地方的顽抗……某些负责人以自己的政策代替党决定的政策的不良现象仍然存在”；其二，在政策执行层面，各地各行其是，动辄以“老解放区工作得彩自夸”，“尤其是事前不请示，事后不报告，有的滥用职权，有的放弃职权，客观上形成一种‘各党各派’的办法”；其三，存在本位主义倾向，一些部队“闹独立性，对上级指示抵抗，对地方党政不尊重”等现象时有发生。

中原局清醒地认识到无纪律无政府问题的严重性和危害性，但各解放区对中共中央报告制度相关精神的领会尚不完全到位，不甚了解无纪律无政府是新解放区施政发生偏差的主要原因之一。基于此，中原局为遏制和纠正无纪律无政府的不良倾向，于1948年9月6日出台了《中原局关于克服无纪律无政府状态并建立请示与报告制度的决定》，着力建构请示报告制度，进一步规范党内政治生活。

中原局决定，严格按照中共中央指示精神开展反无纪律无政府的专项斗争，普遍建立请示报告制度。一是“应求早实行”，任何部门不得以任何借口拖延；二是开展批评和自我批评，要求各“地委、旅、市委以上党委党组，均须认真开会检讨作出简明扼要的决议送交上级审阅修改遵照执行，并将检讨及原决议送来以备审阅”；三是采用定期报告制度，按月向毛泽东和中共中央提交报告；四是采取多种报告形式，包括综合性报告、野战军报告、军区报告和地方群众财政报告等，涵盖解放区工作的重要方面；五是要求所属分局、区党委、军区、野战纵队党委积极讨论纠错办法，制定合乎本地实际的请示报告制度。中原解放区以制度化为取向，建构并形成了具有新解放区特色的请示报告制度体系。

请示报告制度的实践成效

中原局落实中共中央决策部署，建立请示报告制度，强化制度约束，并加强检查和监督，克服无纪律无政府状态，党内政治生活的制度化建设取得显著成效。

为检验请示报告制度的落实效果，中原局遂对各地的执行状况开展检查检验活动，并进行情况反馈。从整体上来看，中原局各党委均快速行动，“召开了全体会议或扩大会，进行了深刻或较深刻的检讨”。豫西解放区在整顿过程中，“普遍抵抗停止土改实行双减的方针”，在开展批评后，反而出现一些异常情况，发现“不少干部背上成绩的包袱，认为土改成绩大，认为双减没油水”，在“调整土地中不检查自己强迫命令、脱离群众的错误”等。针对这些顽固的无纪律无政府认知，豫西区党委坚持原则发扬民主，经严肃认真批评和自我批评后，使干部初步认识我党新区政策的正确性和统一执行的必要性，以及集中统一严格纪律的必要性，弄清了思想达到了团结，确保统一思想、统一行动。

中原局坚持一切原则问题必须统一于中共中央和中原局，强调政策先行，通过请示报告制度建设来强化纪律约束，促使党政军各部门认识到政治纪律建设的重要性，把一些无纪律无政府行为消灭于萌芽中，并坚决纠正“先斩后奏”“自作主张”“闹独立性”等错误做法，防止“令行不止”“各自为政”现象的相互“感染”，解放区的政治生态为之一新。

中原局的做法得到中共中央的充分肯定，并指示中原局务必在1949年3月初之前完成整改任务。“决议成立不准决而不行，要随时检查，随时监督，及时纠正错误，把加强纪律性作为中心环节，切实掌握起来”。中共中央的指示，为中原解放区开展反无纪律无政府斗争提供了原则遵循，指明了前进方向。

在实践层面，中原局所推出的随时检查、强化监督、请示报告定期化等系列措施，在全党全军树立了制度管党治党的样板。这些请示报告举措的根本指向是加强纪律约束，规范党内政治生活。“以纪律建设为中心”，让纪律特别是政治纪律成为刚性准绳，这对于进一步深化党的建设制度化进程，发挥了重要的推动作用。